今年3月，國家能源局向社會(huì)公開發(fā)布了《可再生電力能源電力配額考核辦法(征求意見稿)》，根據(jù)該文件，未來國家將對各省級(jí)行政區(qū)全社會(huì)用電量規(guī)定最低的可再生能源電力消費(fèi)比重，能源主管部門按年度制定各省可再生能源電力配額指標(biāo)，進(jìn)行監(jiān)測、評估和考核。未達(dá)到配額的相關(guān)行政區(qū)域和市場主體將受到懲罰。可再生能源配額包括“可再生能源電力總量配額”和“非水可再生能源電力配額”。
與配額制一同引入的，還有可再生能源電力證書制度，該證書一般被稱作“綠證”。對可再生電力的生產(chǎn)者，每一兆瓦時(shí)(1000度)交易結(jié)算電量可以獲得一個(gè)綠證，與兩類配額對應(yīng)，綠證也分為常規(guī)水電證書和非水電證書。
配額制與綠證結(jié)合，對未達(dá)到消納配額的市場主體來說，可以通過購買綠證來完成配額。這份文件意味著國內(nèi)可再生能源的支持政策即將轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)的固定電價(jià)補(bǔ)貼政策將退出歷史舞臺(tái)，未來將施行以配額制加綠證的政策機(jī)制。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，通過引入綠證制度，將與可再生能源基金相結(jié)合共同對新能源電力進(jìn)行支持。2018年-2020年為過渡期，綠證的引入將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼壓力，2020年之后，新能源將迎來平價(jià)時(shí)代，強(qiáng)制配額與綠證將共同保障中國可再生能源在整個(gè)電力市場化交易的過程中具備競爭力。
補(bǔ)貼強(qiáng)度博弈
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，今年6月底，國家能源局原計(jì)劃公開發(fā)布第二次征求意見稿，但最終取消。其原因在于第二版征求意見稿中，關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼強(qiáng)度的新增內(nèi)容在業(yè)內(nèi)傳播開來，而引起了行業(yè)巨大反響。
第二版征求意見稿要求將可再生能源強(qiáng)制配額與綠色證書相結(jié)合，并且按省份劃定了風(fēng)電和光伏的最低保障利用小時(shí)數(shù)，在保障利用小時(shí)數(shù)之內(nèi)國家可再生能源基金給予全額補(bǔ)貼，保障利用小時(shí)數(shù)之外的發(fā)電量不再獲得補(bǔ)貼支持，但發(fā)電企業(yè)可以獲得綠證并且出售獲得增量收益，但金額不得超過原先的補(bǔ)貼數(shù)額。
這一新增規(guī)定，意味著在保障利用小時(shí)數(shù)之外，新能源企業(yè)的發(fā)電量能夠獲得的補(bǔ)貼將只能依靠出售綠證來換取，且金額不超過原來的補(bǔ)貼數(shù)額，意味著該部分收益將受損且面臨不確定的風(fēng)險(xiǎn)。
這一信息引發(fā)市場強(qiáng)烈波動(dòng)。一位資本市場人士分析，如果就此執(zhí)行，新能源運(yùn)營企業(yè)存量資產(chǎn)的財(cái)務(wù)模型面臨崩潰——在投資建設(shè)新能源運(yùn)營資產(chǎn)之初，所有運(yùn)營商均按照20年國家補(bǔ)貼強(qiáng)度不變的前提搭建財(cái)務(wù)模型，并作出投資決策。更為重要的是目前不限電的中東部區(qū)域，新能源消納情況良好，電網(wǎng)全額消納，對這些地區(qū)劃定最低保障利用小時(shí)數(shù)并削減補(bǔ)貼的做法，將引發(fā)投資者重估資產(chǎn)價(jià)值。
2006年頒布的《可再生能源法》第二十條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收的可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)【2013】24號(hào))，享受國家電價(jià)補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)符合可再生能源發(fā)展規(guī)劃，符合固定資產(chǎn)投資審批程序和有關(guān)管理規(guī)定。光伏發(fā)電項(xiàng)目自投入運(yùn)營起執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)或電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，期限原則上為20年。
一位新能源發(fā)電企業(yè)人士稱，運(yùn)營商通常是用投產(chǎn)后的電費(fèi)收入作為抵押物去銀行融資，如果補(bǔ)貼削減，可能會(huì)引發(fā)銀行抽貸，或要求增加抵押物，給新能源企業(yè)的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。
《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，7月初，國家能源局先后召開兩次閉門座談會(huì)，重新確定了配額制的思路和與綠證制度相結(jié)合的方式。目前削減存量補(bǔ)貼的想法已經(jīng)被推翻，在會(huì)上能源局分管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)明確，保持新能源補(bǔ)貼強(qiáng)度不變，同時(shí)引入綠證交易制度。新能源運(yùn)營商可以先通過出售綠證獲得收益，收益與原補(bǔ)貼總額之間的差額由可再生能源基金補(bǔ)足。
這種做法一方面緩解了新能源補(bǔ)貼缺口壓力，另一方面綠證收入回款速度較快也能夠一定程度上緩解企業(yè)因補(bǔ)貼拖欠形成的現(xiàn)金流壓力。
同時(shí)能源局方面也在征求意見過程中表示，此前劃定的西北限電區(qū)域的保障利用小時(shí)數(shù)各地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，保障利用小時(shí)數(shù)之內(nèi)的國家補(bǔ)貼20年不變，保障利用小時(shí)數(shù)之外基礎(chǔ)電價(jià)部分鼓勵(lì)市場化交易，補(bǔ)貼強(qiáng)度同樣保持20年不變，中東部不限電區(qū)域?qū)⒉辉O(shè)最低保障利用小時(shí)數(shù)，新能源電力全額收購，補(bǔ)貼強(qiáng)度維持20年不變。
越來越大的補(bǔ)貼缺口
可以明確的一點(diǎn)是，綠證結(jié)合配額制，將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼的財(cái)政壓力。
隨著國內(nèi)可再生能源裝機(jī)容量的快速發(fā)展，可再生能源的補(bǔ)貼缺口也越來越大。為此，盡管主管部門先后數(shù)次下調(diào)風(fēng)電、光伏補(bǔ)貼標(biāo)桿電價(jià)，并上調(diào)電價(jià)中的可再生能源附加費(fèi)，然而依然無法彌補(bǔ)越來越大的可再生能源補(bǔ)貼缺口。
為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展，國內(nèi)對可再生能源進(jìn)行標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼，根據(jù)不同資源區(qū)設(shè)定不同的標(biāo)桿電價(jià)，其電價(jià)都高于當(dāng)?shù)氐娜济簶?biāo)桿電價(jià)。在西北等省區(qū)，可再生能源裝機(jī)顯著大于當(dāng)?shù)匦枨螅糠挚稍偕茉措娏啃枰蛢r(jià)參與市場競爭來促進(jìn)消納。對這部分可再生能源電量，《財(cái)經(jīng)》記者從發(fā)電集團(tuán)相關(guān)人士處了解，其補(bǔ)貼金額為當(dāng)?shù)乜稍偕茉礃?biāo)桿電價(jià)與燃煤標(biāo)桿電價(jià)的差額，即并非按照標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行絕對補(bǔ)貼。
可再生能源補(bǔ)貼的來源主要為每度電價(jià)中征收的可再生能源附加費(fèi)，該部分費(fèi)用納入可再生能源補(bǔ)貼基金，由國家財(cái)政統(tǒng)一管理。隨著可再生能源發(fā)電量逐年快速上漲，補(bǔ)貼規(guī)模越來越大，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)從2006年最初的0.1分/千瓦時(shí)先后五次上調(diào)，至2016年1月已上調(diào)至1.9分/千瓦時(shí)。
然而這依然跟不上可再生能源發(fā)展的速度，到2017年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口已經(jīng)增長至1127億元，目前已經(jīng)超過1200億元。這一缺口中，光伏發(fā)電在過去兩年的快速增長，以及其相對風(fēng)電更高的補(bǔ)貼電價(jià)，給補(bǔ)貼基金帶來了巨大的壓力。
發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗在7月26日的“光伏行業(yè)2018年上半年發(fā)展回顧與下半年形勢展望研討會(huì)”上表示，2017年可再生能源補(bǔ)貼需求約為1250億元，其中光伏發(fā)電補(bǔ)貼需求約530億元，占比43%。而能源局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年風(fēng)電發(fā)電量為3057億度，光伏發(fā)電為1182億度，二者補(bǔ)貼金額幾乎相當(dāng)?shù)那闆r下，光伏發(fā)電量僅約為風(fēng)電的三分之一。
此外，時(shí)璟麗還表示，預(yù)計(jì)2018年光伏所需補(bǔ)貼將超700億元，占總補(bǔ)貼資金的46%，將超過風(fēng)電和生物質(zhì)的補(bǔ)貼。
補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大之際，5月31日，財(cái)政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，這一通知要求2018年暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，安排1000萬千瓦左右支持分布式光伏發(fā)展，支持光伏扶貧，推進(jìn)光伏發(fā)電領(lǐng)跑者基地建設(shè)，并將各類資源區(qū)新投運(yùn)光伏電站補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)0.05元/千瓦時(shí)。此外，通知還表示，鼓勵(lì)各地根據(jù)各自實(shí)際出臺(tái)政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排各類不需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目。
這一通知被業(yè)內(nèi)稱作“531新政”，其對光伏新建規(guī)模和價(jià)格的控制，引發(fā)了光伏業(yè)界的強(qiáng)烈反響，能源局為此專門與行業(yè)協(xié)會(huì)代表座談，并就文件出臺(tái)背景發(fā)文解讀。事實(shí)上，新政出臺(tái)并不能算突然。今年4月24日的國家能源局新聞發(fā)布會(huì)上，可再生能源司副司長李創(chuàng)軍在介紹一季度可再生能源發(fā)展情況時(shí)，已經(jīng)重點(diǎn)對光伏“新政”的主要內(nèi)容有所吹風(fēng)，但并未引起業(yè)內(nèi)重視。
越來越大的補(bǔ)貼缺口無疑是調(diào)整的重要原因，有業(yè)內(nèi)人士提醒《財(cái)經(jīng)》記者，今年一季度，新增光伏裝機(jī)依然保持了高速增長，從一季度形勢判斷，如果不去控制，缺口將越來越大。中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，太陽能新增裝機(jī)1136萬千瓦，同比劇增742萬千瓦，其中新增的大部分為分布式光伏電站。
光伏發(fā)電的平均利用小時(shí)數(shù)要低于風(fēng)電，但度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于風(fēng)電，這使得同樣規(guī)模的補(bǔ)貼，支持的發(fā)電量要顯著小于風(fēng)電。
光伏在過去的超高速增長，事實(shí)上也側(cè)面反映了此前補(bǔ)貼退坡的速度與光伏建設(shè)成本下降的速度并不一致，光伏成本的下降要快于補(bǔ)貼退坡的速度。可再生能源司綜合處副處長李鵬曾在《中國能源報(bào)》上撰文表示，我們雖然建立了價(jià)格退坡機(jī)制，但是降多少合適?降多了產(chǎn)業(yè)受不了，降少了產(chǎn)業(yè)容易過熱，人為測算的價(jià)格無法精確地反映市場供需的變化。
“531新政”控制光伏補(bǔ)貼規(guī)模之后，面對不斷擴(kuò)大的補(bǔ)貼缺口，配額制與綠證交易結(jié)合，將是未來緩解財(cái)政壓力的另一途徑。
根據(jù)目前的征求意見稿，在確定了分省的可再生能源配額之后，達(dá)不到配額的市場主體需要通過購買綠證來滿足監(jiān)管要求。而新能源企業(yè)在發(fā)電過程中，每交易結(jié)算1兆瓦時(shí)電量，可以獲得一個(gè)綠證，由國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)證書核發(fā)。
這一機(jī)制下，用電市場主體通過向新能源發(fā)電企業(yè)購買綠證來滿足配額，對新能源發(fā)電企業(yè)而言，出售綠證可以帶來收益，這部分收益將作為補(bǔ)貼來源的一部分，并且也可以盡快結(jié)算，一方面緩解了財(cái)政補(bǔ)貼的壓力，另一方面也可以帶來更好的現(xiàn)金流。
政策轉(zhuǎn)向
配額制的討論和推出在即，意味著國內(nèi)對新能源發(fā)電的支持政策將告別固定電價(jià)補(bǔ)貼。
從全球范圍來看，對可再生能源的支持政策主要分為兩類：FIT(Feed-inTariffs，上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼)和RPS(RenewableenergyPortfolioStandard，可再生能源配額制)。包括德國在內(nèi)的歐洲大部分國家采用了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策來支持可再生能源發(fā)展，而配額制政策主要在美國的29個(gè)州及華盛頓特區(qū)實(shí)施。隨著可再生能源發(fā)展，也逐漸出現(xiàn)差價(jià)合約(CFD)和購電協(xié)議(PPA)等不同形式，針對具體不同項(xiàng)目，通過競爭來給予強(qiáng)度不同的補(bǔ)貼電價(jià)。
在光伏“531新政”中，政策上并未完全禁止新建光伏項(xiàng)目，只是不安排需國家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)，而不需國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目仍受鼓勵(lì)。此外，分布式光伏進(jìn)行規(guī)?？刂坪?，今年還將受到補(bǔ)貼眷顧的新增光伏項(xiàng)目將主要依靠光伏領(lǐng)跑者基地和光伏扶貧項(xiàng)目。
其中，光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃是國家能源局從2015年開始實(shí)施的一項(xiàng)政策，意在通過試點(diǎn)示范，加速技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)光伏發(fā)電成本下降，實(shí)現(xiàn)2020年用電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)目標(biāo)。領(lǐng)跑者計(jì)劃中，投資企業(yè)通過競爭方式優(yōu)選，從過往領(lǐng)跑者計(jì)劃的中標(biāo)經(jīng)驗(yàn)來看，價(jià)格是重要因素。2015年和2016年啟動(dòng)的前兩期領(lǐng)跑者計(jì)劃中，各基地競爭產(chǎn)生的電價(jià)平均比國家標(biāo)桿電價(jià)降低0.2元/千瓦時(shí)。
不僅是光伏產(chǎn)業(yè)，對新增風(fēng)電裝機(jī)的固定電價(jià)補(bǔ)貼也已經(jīng)接近尾聲。5月18日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，其中要求印發(fā)之日起，尚未印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)新增集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目和未確定投資主體的海上風(fēng)電項(xiàng)目，以及2019年起各省(自治區(qū)、直轄市)新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目和海上風(fēng)電項(xiàng)目，應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。這一通知，意味著風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼時(shí)代的終結(jié)，未來新增風(fēng)電將全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價(jià)。
今年5月中國先后出臺(tái)的針對風(fēng)電、光伏的政策調(diào)整，以及當(dāng)前正在進(jìn)行的配額制討論，意味著在國內(nèi)，可再生能源的支持政策將從以往的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向配額制、綠證與購電協(xié)議結(jié)合的制度體系。
細(xì)則待定
對于配額制如何落地，業(yè)內(nèi)對于綠證的交易細(xì)則尤為關(guān)注。
和美國施行配額制的29個(gè)州一樣，國內(nèi)配額制將考核用戶側(cè)而非發(fā)電側(cè)，承擔(dān)配額義務(wù)的是省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、各類配售電企業(yè)、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)和參與電力市場交易的直購電用戶等。此外，綠證的交易也都將包括強(qiáng)制綠證和自愿綠證兩個(gè)市場。
但與美國相比，有一點(diǎn)顯著不同，即“證”是否隨“電”走。根據(jù)能源局《征求意見稿》，水電證書隨交易自動(dòng)轉(zhuǎn)移給購電方，納入補(bǔ)貼的項(xiàng)目產(chǎn)生的非水電證書，在結(jié)清購電費(fèi)后轉(zhuǎn)移給購電方。而據(jù)能源基金會(huì)清潔電力項(xiàng)目主任陸一川對《財(cái)經(jīng)》記者介紹，美國的配額制度中，綠證與電力交易一般是彼此獨(dú)立的，可再生能源電力售出之后，綠證依然留在發(fā)電企業(yè)，并不自動(dòng)與“電”綁定流轉(zhuǎn)，可再生能源發(fā)電商可以選擇綠證是否與電力綁定銷售。
這一區(qū)別可能帶來的后果是，如果綠證與電力交易綁定，如果用戶(主要是電網(wǎng)公司)通過交易滿足了配額要求，那么在市場上可夠流通交易的綠證數(shù)量將會(huì)大大減少，這會(huì)影響未來綠證交易的活躍程度。而在美國，即便用戶與新能源發(fā)電公司簽署了購電協(xié)議，但并不會(huì)直接獲得綠證，依然需要通過購買綠證來滿足強(qiáng)制配額要求，綠證交易與電力交易并不捆綁在一起。
不過這一區(qū)別的背后也有補(bǔ)貼政策的歷史原因。
由于國內(nèi)此前采用固定電價(jià)補(bǔ)貼的政策，可再生能源的電價(jià)實(shí)行兩部制標(biāo)桿電價(jià)，由燃煤標(biāo)桿電價(jià)和補(bǔ)貼兩部分組成，其補(bǔ)貼的部分體現(xiàn)了可再生能源清潔低碳的屬性。
因此，電網(wǎng)公司收購可再生能源電力并轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼時(shí)，其綠電電價(jià)也一并包含在固定電價(jià)內(nèi)，在此制度下，綠證依然留在發(fā)電方并在市場上交易并不合理。
陸一川對《財(cái)經(jīng)》記者表示，未來制度的設(shè)計(jì)，需要保證不能所有的“證”都隨“電”走，讓部分綠證留在發(fā)電公司里，既然要建立市場，就需要有供需，有綠證在發(fā)電公司手中，有證可賣，才能保證綠證在市場中被合理定價(jià)。
其次是綠證的時(shí)效?！墩髑笠庖姼濉分校C書有效期暫定為一個(gè)考核年，過期自動(dòng)注銷。對此，陸一川認(rèn)為，如果證的壽命一年即到期，可能會(huì)導(dǎo)致市場產(chǎn)生較劇烈的波動(dòng)。要平抑價(jià)格的波動(dòng)，要么可以延長綠證的有效期，要么通過長期合同來穩(wěn)定市場。“對投資者來說，能形成穩(wěn)定的預(yù)期最重要。”
資源解決方案中心(CRS)負(fù)責(zé)美國零售市場綠證的簽發(fā)與核準(zhǔn)，其在2017年底出具的一份《可再生能源配額制設(shè)計(jì)方案備選概覽》的報(bào)告中提示，要確保長期合約拍賣成為主要合規(guī)手段，因?yàn)榭稍偕茉赐顿Y者需要穩(wěn)定的價(jià)格和市場。
報(bào)告表示，短期REC證書交易是一個(gè)實(shí)用的補(bǔ)充合規(guī)方案;盡管REC證書是關(guān)鍵的合規(guī)跟蹤機(jī)制，但是如果以降低合規(guī)成本為目標(biāo)，那么短期REC證書交易不應(yīng)成為主要的合規(guī)形式，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)或要求長期合約交易。該報(bào)告還建議，確保價(jià)格和市場穩(wěn)定性的其他機(jī)制包括：設(shè)置REC證書最低限價(jià)或價(jià)格帶，政府制定長期REC證書合約，合規(guī)方式和采購計(jì)劃交由政府批準(zhǔn)，以及確保政策設(shè)計(jì)的清晰度和穩(wěn)定性。
陸一川認(rèn)為，市場應(yīng)該允許存在中間商，為形成分散市場的機(jī)制建立基礎(chǔ)條件。
值得一提的是，在美國，覆蓋全國自愿綠證市場交易已經(jīng)越來越活躍，許多企業(yè)出于滿足可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及社會(huì)公益的原因，會(huì)主動(dòng)認(rèn)購綠證，實(shí)現(xiàn)自身所需電力全部由新能源來供應(yīng)，如蘋果、谷歌、IBM等科技公司是其中的典型代表。在美國，大約三分之一的綠證由消費(fèi)者自愿購買。
在國內(nèi)，自愿綠證制度事實(shí)上先于強(qiáng)制綠證已經(jīng)開始試行，2017年7月1日起，全社會(huì)個(gè)人和企業(yè)可以通過全國綠證資源認(rèn)購平臺(tái)購買綠色電力證書。不過自愿綠證不存在交易機(jī)制，其價(jià)格一般由項(xiàng)目所需補(bǔ)貼額度確定，因此風(fēng)電自愿綠證價(jià)格要明顯低于光伏。
截至8月2日，全國綠證資源認(rèn)購平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，目前一共只有1794名認(rèn)購者，認(rèn)購了29332個(gè)綠證。相比美國，剛剛起步的國內(nèi)自愿綠證認(rèn)購還很不活躍，還需要綠色消費(fèi)理念的進(jìn)一步普及。
資源解決方案中心的報(bào)告提示，可再生能源配額制度設(shè)計(jì)起來并不容易，中國的電力市場正在經(jīng)歷復(fù)雜的轉(zhuǎn)型過程，中國在設(shè)計(jì)可再生能源配額制度時(shí)應(yīng)當(dāng)十分小心，在一定程度上確保當(dāng)前政策環(huán)境的平穩(wěn)過渡。
