近年來(lái)，我國(guó)光伏行業(yè)迅猛發(fā)展，光伏發(fā)電裝機(jī)快速增長(zhǎng)，隨之而來(lái)的光伏項(xiàng)目用地問(wèn)題的法律風(fēng)險(xiǎn)日益突出。中倫律師事務(wù)所郝利律師團(tuán)隊(duì)總結(jié)了其長(zhǎng)期從事光伏電站項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、投資并購(gòu)和爭(zhēng)議解決相關(guān)法律服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特推出光伏電站用地疑難法律問(wèn)題系列解析文章。本篇關(guān)于光伏復(fù)合項(xiàng)目用地的文章是系列文章的第二篇。

《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展 促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《5號(hào)文》”）規(guī)定，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得。《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《8號(hào)文》”）又進(jìn)一步為光伏復(fù)合項(xiàng)目用地提供了更多機(jī)會(huì)，明確了光伏復(fù)合項(xiàng)目場(chǎng)內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。不過(guò)實(shí)踐中，光伏項(xiàng)目用地的問(wèn)題仍較為復(fù)雜，值得關(guān)注。本文將從土地的直接發(fā)包、租賃、作價(jià)入股等方面分析各種方式下可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

一、承包、租賃用地的前提

首先，根據(jù)《5號(hào)文》及《8號(hào)文》的規(guī)定，能夠通過(guò)承包、租賃等方式取得用地的部分，僅針對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒，并且不得占用永久基本農(nóng)田。因此，通常情況下，升壓站和管理用房涉及的土地不能采用承包、租賃等方式取得。

其次，從項(xiàng)目角度而言，若涉及農(nóng)用地承包、租賃的，光伏項(xiàng)目應(yīng)被認(rèn)定為光伏復(fù)合項(xiàng)目，一般均體現(xiàn)于備案文件之上。不過(guò)，部分地區(qū)亦明文規(guī)定（如寧夏），要求光伏復(fù)合項(xiàng)目必須編制土地復(fù)合利用方案，在項(xiàng)目所在地發(fā)改、國(guó)土部門報(bào)備，故項(xiàng)目方應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)貙?duì)于項(xiàng)目的具體要求。

最后，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，應(yīng)保證光伏項(xiàng)目滿足復(fù)合項(xiàng)目的要求，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行返租或通過(guò)其他方式保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免項(xiàng)目所涉農(nóng)用地拋荒、撂荒。

二、村集體直接發(fā)包方式用地的法律問(wèn)題

直接發(fā)包，即由村集體直接向項(xiàng)目方公司進(jìn)行發(fā)包的一種用地方式。因此，企業(yè)需要明確目標(biāo)土地的所有權(quán)人，并且與正確的發(fā)包方簽訂土地承包合同。與不當(dāng)?shù)闹黧w（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）簽訂土地承包合同，可能會(huì)導(dǎo)致土地發(fā)包無(wú)效，嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)程。

其次，直接發(fā)包過(guò)程中還需要關(guān)注民主決策程序?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十二條第一款明確規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”未經(jīng)過(guò)民主決策程序即對(duì)外發(fā)包的，項(xiàng)目用地將存在瑕疵。因此，項(xiàng)目方應(yīng)認(rèn)真履行民主決策程序，取得村民會(huì)議成員的同意，并明確表示放棄優(yōu)先權(quán)。

最后，還需要注意轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其雖為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一，但《農(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”同時(shí)，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十五條第一款規(guī)定：“本辦法所稱轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部滅失。”由此可見，嚴(yán)格意義而言，農(nóng)村土地承包人只能將土地轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，無(wú)法直接轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司。若企業(yè)想獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，則需要承包人自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交回村集體，再由村集體履行前述的直接發(fā)包程序。

三、租賃方式用地的法律問(wèn)題

當(dāng)目標(biāo)土地已經(jīng)被村集體發(fā)包給集體內(nèi)的村民或單位后，光伏企業(yè)可以通過(guò)租賃的方式取得目標(biāo)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

首先，企業(yè)需確定目標(biāo)土地的承包方。如果得知承包方委托發(fā)包方流轉(zhuǎn)其承包土地的，企業(yè)需要求發(fā)包方提供承包方的書面委托書，其中載明委托事項(xiàng)、權(quán)限和期限，并有承包方的簽名或蓋章。若承包方系將轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)而得的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)的，項(xiàng)目方應(yīng)當(dāng)要求其取得原承包方的同意。

其次，在實(shí)際締約過(guò)程中，項(xiàng)目方應(yīng)注意租賃期限不應(yīng)長(zhǎng)于20年，在達(dá)成租賃合意后，應(yīng)督促承包方及時(shí)根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十六條的規(guī)定向發(fā)包方備案，并取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員放棄優(yōu)先權(quán)的聲明。簽訂合同后，分別提交發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的農(nóng)村土地承包管理部門備案，并申請(qǐng)登記以對(duì)抗第三人。

此外需注意的是，雖然租賃用地時(shí)并未明確要求必須取得發(fā)包方的書面同意，但鑒于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋〔2005〕6號(hào)）第二十一條規(guī)定：“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書，即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)包方請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無(wú)效的，應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書的除外。”因此，若承包方未依法取得相關(guān)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書即進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租的，則可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無(wú)效，村集體等權(quán)利人可能據(jù)此提出侵權(quán)主張，故仍建議項(xiàng)目方提前核查經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，并取得村集體的書面同意文件。

四、轉(zhuǎn)包方式用地的法律問(wèn)題

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十五條第二款規(guī)定：“轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。”該條第五款規(guī)定：“出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。”

因此，我們認(rèn)為，轉(zhuǎn)包與租賃的最大區(qū)別在于針對(duì)的主體及期限不同，即轉(zhuǎn)包僅針對(duì)“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”，而租賃可以針對(duì)其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體；轉(zhuǎn)包期限應(yīng)在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余時(shí)限內(nèi)，而租賃最長(zhǎng)時(shí)限為《合同法》規(guī)定的二十年，且不超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余期限。不過(guò)，實(shí)踐中的確會(huì)遇到項(xiàng)目公司與村民簽署轉(zhuǎn)包協(xié)議的情況，但嚴(yán)格意義而言，項(xiàng)目方不應(yīng)直接通過(guò)轉(zhuǎn)包村民土地的方式獲取項(xiàng)目用地，即便名為轉(zhuǎn)包協(xié)議，實(shí)質(zhì)上仍應(yīng)按照租賃的規(guī)定進(jìn)行處理。

五、作價(jià)入股方式用地的法律問(wèn)題

光伏企業(yè)還可以通過(guò)吸收農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式使用農(nóng)村土地，但此方法獲得的土地不能改變性質(zhì)和用途?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局關(guān)于開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“農(nóng)戶家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可入股龍頭企業(yè)和作價(jià)出資農(nóng)民專業(yè)合作社；”同時(shí)，國(guó)務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕64號(hào)）亦規(guī)定：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困戶將已確權(quán)登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)（林）場(chǎng)與新型經(jīng)營(yíng)主體形成利益共同體，分享經(jīng)營(yíng)收益。”

雖然如此，但實(shí)踐中鮮見作價(jià)入股方式取得用地，其原因可能在于：首先，入股需要變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，操作較為繁瑣；其次，很多光伏陣列用地的價(jià)值較小，入股后再項(xiàng)目公司所占股權(quán)比例較小；此外，光伏項(xiàng)目在進(jìn)行對(duì)外轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，存在多個(gè)股東，不便于股權(quán)轉(zhuǎn)讓。