國家發(fā)改委19日宣布，以發(fā)電行業(yè)為突破口，全國碳排放交易體系正式啟動。此前，國家發(fā)改委印發(fā)了《全國碳排放權交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》。
氣候變化是全世界都關注的話題，碳排放交易也已經(jīng)不是一個新鮮詞。面對2030年碳強度比2005年下降60%—65%的目標，中國要建一個什么樣的碳排放交易體系?這對國家、行業(yè)、企業(yè)和老百姓會有什么樣的影響?
碳市場將如何設置?
以發(fā)電行業(yè)為突破口，首批納入企業(yè)1700余家
與其他市場體系相比，碳排放交易體系有點特殊。
“碳市場本質上是一個政策性市場。”國家發(fā)改委氣候司司長李高在19日的新聞發(fā)布會上表示。這一交易體系既有很強的政策性，政府強制性設定碳排放交易體系的覆蓋范圍、排放總量、各企業(yè)的排放限額;同時，這一體系又要堅持市場化導向，納入交易體系的企業(yè)，碳減排成本高低不同，減排成本低的企業(yè)超額完成減排任務，可以將剩余的碳排放配額賣給超配額排放的企業(yè)獲取收益，通過這樣的市場化方式，激勵企業(yè)改進生產(chǎn)、轉型升級，實現(xiàn)成本最小化的減排。
在此次全國性的碳排放交易體系建設之前，中國的碳市場工作早在2011年就已經(jīng)起步。2011年，我國確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7省市作為試點開展碳交易工作。2013年，深圳率先啟動實際交易，拉開了中國碳市場的帷幕，各試點省市隨后也逐步啟動運行。目前已納入近3000家重點排放單位，截至2017年11月累計配額成交量達到2億噸二氧化碳當量，約46億元人民幣。
試點情況良好，是否適宜一下就推廣到全國?
此次《方案》明確，按照“堅持先易后難、循序漸進”的原則，在發(fā)電行業(yè)(含熱電聯(lián)產(chǎn))率先啟動全國碳排放交易體系，之后再逐步擴大參與碳市場的行業(yè)范圍，增加交易品種。以發(fā)電行業(yè)為碳市場建設突破口，國家發(fā)改委氣候司副司長蔣兆理表示，原因有四：一是發(fā)電行業(yè)數(shù)據(jù)基礎較好、產(chǎn)品單一，排放數(shù)據(jù)計量設施完備，數(shù)據(jù)管理規(guī)范且易于核實，配額分配簡便易行;二是行業(yè)排放量較大，按照初期納入門檻——年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當量(綜合能源消費量約1萬噸標準煤)及以上的重點排放單位，首批納入企業(yè)1700余家，排放量將超過30億噸，具有較強示范意義;三是管理制度相對健全，行業(yè)以大型企業(yè)為主，易于管理;四是從國際經(jīng)驗看，火電行業(yè)都是各國碳市場優(yōu)先選擇納入的行業(yè)。
建設全國性的碳市場，要做的準備工作很龐雜，明確行業(yè)范圍后，最緊要的是搭好制度框架。《方案》明確，我國碳市場將由3個主要制度以及4個支撐系統(tǒng)構成運行骨架。3個主要制度為碳排放監(jiān)測、報告與核查制度，重點排放單位的配額管理制度，市場交易相關制度;4個支撐系統(tǒng)為碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、碳排放權注冊登記系統(tǒng)、碳排放權交易系統(tǒng)和碳排放權交易結算系統(tǒng)。
《方案》也給出了穩(wěn)步推進碳市場建設的時間表，共分三步走：基礎建設期——用一年左右時間，完成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設，開展碳市場管理制度建設;模擬運行期——用一年左右時間，開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易，全面檢驗市場各要素環(huán)節(jié)的有效性和可靠性，強化市場風險預警與防控機制;深化完善期——在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易，在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運行的前提下，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式。
“建設全國碳排放權交易市場是當前和未來一段時間國家應對氣候變化和低碳發(fā)展工作的一項重點任務。”李高說，中國要建立一個“堅持市場導向、政府服務，堅持先易后難、循序漸進，堅持協(xié)調協(xié)同、廣泛參與，堅持統(tǒng)一標準、公平公開”的碳排放權交易市場。
碳市場將產(chǎn)生啥影響?
企業(yè)、行業(yè)綠色轉型的制度機遇，每個人都將是直接受益者
華新水泥是2014年第一批被湖北省納入碳排放管理的企業(yè)，第一年履約，就花費了3000多萬元購買碳配額。“當年我們獲得了2046萬噸的配額，但在年度履約期結算時卻發(fā)現(xiàn)實際排放配額超出了115.34萬噸，購買配額的花費相當于我們企業(yè)在華中地區(qū)一年的純收入，損失慘重。”華新水泥氣候保護部部長李英介紹。這筆費用花得可謂教訓深刻，華新水泥從第二年開始在節(jié)能減排方面下足了功夫，專門成立氣候保護部，通過自主研發(fā)技術把生活垃圾、工廠廢棄物加工成為一種綠色環(huán)保的垃圾衍生燃料以替代傳統(tǒng)的煤炭。一年時間，華新水泥不但不再需要購買排放配額，反而通過出售盈余的42.38萬噸碳排放額度實現(xiàn)凈收益900多萬元。這樣的企業(yè)還有不少，試點3年來，湖北全省納入碳市場的控排企業(yè)，已通過節(jié)能降碳實現(xiàn)碳市場收益3億元。
全國碳市場啟動建設，被納入其中的企業(yè)是最直接受影響者。對企業(yè)來說，這是增加了負擔，還是節(jié)能減排、增強競爭力的制度機遇?“更多意味著機遇，激勵企業(yè)一方面加大節(jié)能減排力度，通過科技創(chuàng)新降低排放強度，另一方面加大清潔能源開發(fā)力度。”華能集團相關負責人表示，履約4年，企業(yè)從零開始，探索建立了碳資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，組建碳交易團隊，優(yōu)化交易策略，逐步提高了履約交易效率，降低了履約成本，4年履約率達100%。
蔣兆理表示，根據(jù)目前的碳排放配額“免費分配且與企業(yè)實際產(chǎn)出量掛鉤”的制度安排測算，真正需要購買較多配額的僅僅是行業(yè)中部分能效水平低的企業(yè)。“根據(jù)當前的試算結果，80%的企業(yè)獲得的配額與其排放量基本平衡，略有不足的可通過強化節(jié)能管理等手段自我消化，而10%處于行業(yè)先進水平的企業(yè)會產(chǎn)生配額盈余，相當于還降低了生產(chǎn)成本。”同時，蔣兆理強調，部分企業(yè)的成本壓力也不會傳導蔓延至整個行業(yè)和下游行業(yè)，因為單個企業(yè)或將產(chǎn)生配額盈余或缺口，會在行業(yè)整體實現(xiàn)內部基本平衡。
不僅對具體企業(yè)，對行業(yè)整體來說，碳市場建設也是一個綠色轉型的大好機遇。蔣兆理認為，碳市場將對能效水平低的企業(yè)產(chǎn)生抑制性影響，對能效水平高的企業(yè)擴大產(chǎn)能產(chǎn)生積極促進作用。中國電力企業(yè)聯(lián)合會黨組成員、專職副理事長王志軒也表示，碳市場能夠通過碳約束倒逼電力優(yōu)化結構，使可再生能源發(fā)電技術更有經(jīng)濟上的競爭性，加快可再生能源發(fā)電量替代高碳能源發(fā)電量，同時通過碳市場的不斷完善、擴大，提升散煤轉化為電煤的比重，推動實現(xiàn)集中利用、集中治理。“企業(yè)和行業(yè)都要積極主動參與碳交易，在碳約束條件下贏取先機。”王志軒說。
而從普通老百姓的角度來看，碳市場建設將助攻“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，每個人都將成為直接受益者。“碳排放主要來源是化石燃料燃燒產(chǎn)生的排放，這與大氣中排放的主要污染物同根同源。在碳市場機制作用下，企業(yè)通過優(yōu)化能源結構、采用節(jié)能低碳和新能源技術、開展精細化管理等措施提高能源利用效率、降低碳排放的同時，也必將從源頭上有效減少污染物的排放。”蔣兆理介紹。據(jù)估算，每減少一噸二氧化碳排放，將相應減少約3.2公斤二氧化硫和2.8公斤氮氧化物排放。
碳交易還為精準扶貧開辟了新思路。目前我國已有一大批貧困地區(qū)的農(nóng)林自愿減排項目得以開發(fā)，并通過碳市場交易獲益。2015年至2017年，湖北省貧困地區(qū)的農(nóng)林類中國核證自愿減排量已累計成交71萬噸，為農(nóng)民增收1016萬元。
碳市場建設難在哪兒?
交易體系設計復雜，市場要實現(xiàn)活躍有序，期待更多中國智慧
從2011年確立試點省市到兩年后的2013年試點省市才開始啟動碳交易，從2017年12月19日全國碳市場啟動建設到電力行業(yè)真正開始現(xiàn)貨交易也需要兩年左右時間，要逐步擴大碳交易市場覆蓋行業(yè)和范圍、豐富交易品種和交易方式，更是任重道遠。
碳交易市場建設，為啥這么難?“碳市場建設是一項重大的制度創(chuàng)新，也是一項復雜的系統(tǒng)工程，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循。”蔣兆理表示，各省市試點過程中，既發(fā)現(xiàn)了問題，也在尋求解決之道。
難在頂層設計復雜性。要建立全國碳市場，除了考慮覆蓋范圍，還要精準設計交易體系在未來目標年份的碳排放總量和配額分配方式。比如總量設定就是一個極具挑戰(zhàn)的工作。
清華大學教授張希良表示，總量設定不僅要考慮碳市場覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國家碳減排目標和對碳排放交易體系貢獻的期望值，還需要對未來一個時期的經(jīng)濟增長率和交易體系覆蓋行業(yè)的成長情況進行一定預判。另一方面，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的承受力和競爭力也要納入考量中來。從碳市場建設的國際經(jīng)驗和國內7個省市的試點實踐看，總量設定面臨很多的不確定性，應遵循“適度從緊”和“循序漸進”的原則，以確保國家碳市場發(fā)揮作用。
難在激發(fā)市場活躍性。北京市是7個試點省市中交易主體數(shù)量最多、類型最豐富的一個，履約主體已有近千家。但北京環(huán)境交易所相關負責人表示，雖然交易規(guī)模和活躍程度在不斷拉升，但此前試點市場規(guī)模有限，無法形成足夠的交易規(guī)模，不利于市場化碳定價機制的充分形成，而且碳交易只能實行T+5的現(xiàn)貨交易方式，同時缺少碳期貨等金融化交易產(chǎn)品與風險管理手段。此外企業(yè)參與交易主要是為了履約，這些都導致了交易活躍程度不高，反過來也會影響到交易規(guī)模。
難在發(fā)揮監(jiān)管有效性。企業(yè)上報的碳排放數(shù)據(jù)是否準確，配額分配是否公平公正，不履約企業(yè)如何處罰，怎么建立市場風險預警與防控機制，這些監(jiān)管問題都需要中央和地方、各部門各機構的協(xié)同管理。《方案》已經(jīng)明確全國統(tǒng)一市場和屬地化管理的原則，國務院發(fā)展改革部門會同相關行業(yè)主管部門制定配額分配方案、核查技術規(guī)范并監(jiān)督執(zhí)行;省級應對氣候變化主管部門監(jiān)管本轄區(qū)內的數(shù)據(jù)核查、配額分配、重點排放單位履約，監(jiān)督重點排放單位清繳，并對逾期或不足額清繳的重點排放單位依法依規(guī)予以處罰。國家發(fā)改委還將推進碳排放領域社會信用體系建設，對逾期或不足額清繳的重點排放單位依法依規(guī)予以處罰，并將相關信息納入全國信用信息共享平臺實施聯(lián)合懲戒。
“碳市場的復雜性、影響廣泛性以及與各種政策間的高度關聯(lián)性，要求我們必須打好基礎、協(xié)調關系、穩(wěn)步推進。”王志軒說。隨著全國碳市場建設邁開腳步，中國有望成為世界最大碳市場，未來有更多困難挑戰(zhàn)等著中國經(jīng)驗、中國智慧去攻克。
部分碳排放權交易試點情況
北京碳排放權交易市場
北京碳排放權交易市場于2013年11月開市，目前納入945家重點排放單位。在此前的七個試點省市中，北京的交易主體數(shù)量最多、類型最豐富。為加大溫室氣體減排控制力度，2016年，北京將控排企業(yè)的覆蓋范圍進行了調整，從行政區(qū)域內直接與間接排放1萬噸(含)以上的單位擴大至直接與間接排放總量5000噸(含)以上的重點排放單位，履約主體由原有543家躍升至945家。北京市碳市場參與主體類型多樣、市場開放度大，是首個實現(xiàn)跨區(qū)域交易的試點省份。
上海碳排放權交易市場
上海碳排放權交易市場于2013年11月正式啟動，連續(xù)四年實現(xiàn)100%履約。目前已納入了鋼鐵、電力、化工、建材、紡織、航空、水運、商業(yè)賓館等27個工業(yè)和非工業(yè)行業(yè)的310家重點排放企業(yè)參與試點。截至目前，上海碳交易市場累計成交總量8741萬噸，累計成交金額逾9億元，共有600余家企業(yè)和機構參與。上海碳交易試點具有“制度明晰、市場規(guī)范、管理有序、減排有效”的特點。試點企業(yè)實際碳排放總量相比2013年啟動時減少約7%。
湖北碳排放權交易中心
湖北碳排放權交易中心于2014年4月開市，至今納入控排企業(yè)共236家。據(jù)統(tǒng)計，通過三年多的試點，企業(yè)在節(jié)能減排上的投入同比增加了38%，排放總量共減少了2691萬噸。60%的企業(yè)實現(xiàn)絕對量減排，19%的企業(yè)實現(xiàn)了強度減排，控排企業(yè)占全省碳排放比重由47%下降到43%。納入交易的企業(yè)主體是湖北省行政區(qū)域內年綜合能源消費量6萬噸標煤及以上的工業(yè)企業(yè)。試點盡管納入門檻較高，企業(yè)數(shù)量較少，但覆蓋的碳排放比重較大，且注重配額分配靈活可控，初始配額分配整體偏緊，采用“一年一分配，一年一清算”制度，對未經(jīng)交易的配額采取收回注銷的方式。