央企、地方國企聯手混改，是改革成本最節省、國有資本放大功能最有效、保值增值和提高競爭力最明顯的混改模式之一。然而，“國家120戶試點企業集團”和山東省重點培育的大型骨干企業集團之一——山東海化集團，被中海油集團旗下的中海石油煉化有限責任公司(簡稱中海油煉化公司)收編十一年，不僅未能“背靠中海油集團這棵大樹，搭上石化和海洋化工新興產業高速發展的快車”，反而一落千丈。
盡管中海油煉化公司認為“這十一年中，在多方面給予了山東海化集團全方位支持”，但是有專家和當地干部群眾認為，山東海化集團痛失十年機遇期，在一定程度上說是央地混改失敗的一個樣本。
被指痛失十年發展機遇
《經濟參考報》記者獲得的資料顯示，2007年，地處山東省濰坊市濱海經濟開發區的山東海化集團，以資產總額162.5億元的規模和年營業收入186.7億元的業績，榮登中國化工企業排行榜500強榜首。2008年，山東海化集團資產總額183.4億元，實現收入226.2億元，實繳稅金10.6億元。
中海油煉化公司給記者提供的材料稱，當時山東海化集團行業競爭優勢不明顯，企業盈利能力較弱，并且資產質量不高，財務狀況不佳。
2009年9月，中海油煉化公司通過國有產權劃轉的方式，無償受讓濰坊市國資委持有的海化集團51%的股權，中海油自此入主山東海化集團。
濰坊濱海經濟開發區管委會一官員向本報記者提供的資料顯示，2018年與重組前一年的2008年相比，山東海化集團資產總值縮水63億元，主營業務收入下降145億元，實繳稅金減少6.2億元，三項指標縮水、下降和減少的幅度分別為34.4%、64%和59.4%，當初的行業地位已不復存在。
在山東省濰坊市，不論是地方官員、山東海化集團員工，還是化工行業人士，都驚呼山東海化集團已痛失十年發展機遇。
在此背景下，山東省濰坊市政府自2019年初開始，正式籌劃從中海油重新拿回山東海化集團控制權。
歷時一年多，濰坊市政府與中海油方面經過數輪談判，今年8月12日，中海油煉化公司與濰坊市國資委、中國鹽業集團有限公司(以下簡稱“中鹽集團”)三方簽署了《山東海化集團有限公司股權劃轉協議》。該協議約定，中海油煉化公司將其持有的海化集團74.5286%股權全部無償劃出，其中無償劃轉給濰坊市國資委44.5286%(原持有10.4782%股權)，無償劃轉給中鹽集團30%。本次股權劃轉完成后，中海油煉化公司不再持有山東海化集團股權，上市公司山東海化的實際控制人將由中海油集團變更為濰坊市國資委。
今年10月16日，山東海化發布公告，稱收到山東海化集團通知：國務院國資委下發《關于山東海化集團有限公司國有股權無償劃轉有關事項的批復》(國資產權[2020]539號)，批復同意本次股權劃轉事項。
一個月后，山東海化發布公告：11月13日，接到山東海化集團通知，山東海化集團就本次股權劃轉事宜辦理完畢工商變更登記手續;濰坊市國資委持有山東海化集團55.0068%股權，并通過山東海化集團實現對山東海化的控制，成為山東海化實際控制人。
至此，在劃歸中海油集團系統整整十一年后，山東海化集團控制權重新回歸到其老東家山東省濰坊市政府。
不缺“最大公約數”的央地混改
在山東海化集團一角，“國家級企業技術中心”的牌匾蒙著一層灰塵。兩年多以前，山東海化集團技術中心的“國家級”桂冠，被國家發展改革委等五部委宣布撤銷。
“一切都源于十年前的那場間接收購。”山東海化集團技術中心一位不愿具名的工作人員面對記者，不免唏噓。當初與山東海化集團同一批獲得“國家級”企業技術中心的企業， 山東省不過10家。
濰坊市國資委一位原業務負責人對《經濟參考報》記者說，當時選擇中海油集團，地方政府深層次的考慮是借助中海油原油資源和國際資本運作平臺，在濰坊市“三北地區”開發中，延長海洋化工產業鏈條，擴大石油化工產業規模，建設全國重要的重化工產業基地。
“按照當時的設想，即便控制權發生變化，山東海化集團仍將為濰坊市創造可觀的稅收。預計隨著中海油在濰投資、山東海化集團未來規模不斷擴張，在吸收當地勞動力就業及帶動支柱性產業集群發展方面，濰坊市也可源源不斷地受益。這是濰坊為未來發展布下的一枚關鍵棋子。”這位負責人說。
中海油內部一位不愿具名的人士對記者說，“事實上，當初中海油也十分看重海化集團旗下的煉油資產。作為中海油最重要的油田之一，渤海油田當時的原油年產量早已突破2000萬噸，但中海油自身并無足夠的煉化能力。而山東擁有20多家地方煉油企業，年產能可達3000萬噸，具有巨大的原油消化能力，中海油格外青睞。”
在并購山東海化集團前，中海油高層多次赴山東考察地方煉油企業，在七家企業中，首先相中了山東海化集團，經過幾輪談判，雙方正式牽手。
山東一些業內人士對記者說，中海油與濰坊市政府對山東海化集團的重組，并不是“生拉硬配”，而是基于市場的自主選擇，雙方聯姻有著“協同發展”這個最大公約數。
這個“最大公約數”，體現在山東省濰坊市國資委與中海油煉化公司簽訂的《關于山東海化集團有限公司之股權劃轉協議》、濰坊市政府與中海油煉化公司簽訂的《關于促進石化產業發展的合作協議》中。根據該協議，中海油煉化公司“將海化集團煉油能力擴大至500萬噸/年，力爭在2010年建成煉化一體化項目”，“盡快啟動從東營市港口至山東海化集團的年輸油量500萬噸管線項目”，“除煉油產業外，將繼續發展山東海化集團的化工產業，努力將山東海化集團建成世界一流的化工企業”。
然而，“十年一覺揚州夢”。夢醒之時，山東海化集團早已處在邊緣化的境地。
“石化鹽化一體化”終成一紙空文
山東海化集團曾是濰坊市的支柱企業，合成純堿、硝鹽、固體氯化鈣三種產品的產量十年前就位居世界第一，原鹽、溴素、溴化物等八種產品的產量位居全國第一，是全國最大的海洋化工生產和出口創匯基地，也是國家六部委批準確認的首批循環經濟試點單位。
按照規劃，中海油入主山東海化集團后，啟動山東海化集團500萬噸煉油改擴建等項目。在當地人士看來，這十年，“中海油完全背離了當初投資合作的約定”。
本報記者了解到，截至目前，山東海化集團僅建成240萬噸煉油產能，東營市港口至山東海化集團年輸油量500萬噸管線項目被束之高閣。已實施的240萬噸煉油項目，試生產四個月后，因手續不完善，一直處于停產狀態，每月虧損高達4000多萬元。
地方政府對中石油接手山東海化集團后的“石化鹽化一體化項目”極為重視，濰坊市政府曾專門安排一名副市長帶隊，到山東省發改委和國家發改委替該項目爭取立項，經過八年多的努力，該項目最終獲批。
對于地方政府頗為期待的“石化鹽化一體化項目”，中海油曾批復山東海化集團，計劃總投資106億元，主要建設20萬噸/年丙烯腈、8萬噸/年環氧丙烷、25萬噸/年聯合法PVC改造以及石化產品質量升級。
據當地知情人士介紹，經過多次項目方案調整，“石化鹽化一體化項目”一期升級改造工程基礎設計及概算于2015年8月終獲中海油批復，主要新建四套裝置(含240萬噸/年原料預處理裝置)、改造六套裝置，批準投資概算25.7億元。
濰坊濱海經濟開發區經發局原局長董廣明說，“‘石化鹽化一體化項目’不僅建設進度一拖再拖，而且投資總額、建設規模與原計劃相比大幅縮水，僅僅實施了石化產品質量升級項目，20萬噸/年丙烯腈、8萬噸/年環氧丙烷和25萬噸/年聯合法PVC改造三個項目計劃迄今停留在紙上，投資減少80億元，產能減少260萬噸，營業收入減少128億元，利潤減少近16億元。”
記者從中海油集團相關部門了解到，加入中海油后，中海油“十三五”規劃對山東海化集團的發展定位調整為“發展鹽化工，保持現有規模，不支持化工(石化)新材料”，基本不再對山東海化集團進行大規模投入。
不僅如此，山東海化集團鹽化工范疇的4萬噸/年甲烷氯化物裝置、5萬噸/年苯胺裝置、10萬噸/年醋酸乙酯裝置，中海油也出于“安全生產”方面的考量而陸續停止運行，直至廢棄、拆除。
如此一來，海化集團成了“壇子里養烏龜——越養越縮”。2018年與重組前一年的2008年相比，山東海化集團資產總值、主營業務收入、實繳稅金等都出現大幅下降。
讓濰坊本土人士痛心的是，中海油項目投資計劃不能履約，使得山東海化集團喪失了發展煉油產業的寶貴機會。十年間，濰坊本地的壽光魯清石化、青州弘潤石化等曾經名不見經傳的小企業，抓住石化產業發展的機遇期后來居上，成為行業翹楚，在規模、盈利、繳稅等方面已經遠超山東海化集團。
而中海油煉化公司董事長孫大陸認為，雖然山東海化集團規模有所下降，但企業財務狀況得到提升;在中海油管控期間，海化集團通過深化改革和提質增效，提升了核心競爭力，盈利能力逐步增強。
海化集團“落魄”到底因何?
重組后的山東海化集團從“不受待見”，到如今的倒退乃至“落魄”，到底因何而起，從山東海化集團眾多員工到濰坊市各級官員，有多種解讀。
“山東海化集團的鹽化工與中海油煉油主營業務關聯不大”，這個“最大的理由”貌似合理，又無法令當地人信服。
國家層面的《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》明確“支持延伸石油化工產業鏈”，“支持油鹽化工產品接續利用等重大循環經濟項目建設”，提出了“加強與國內外大型石油石化企業集團合作，建設國內競爭力強的新型化工基地”的產業發展方向。
多位業內人士表示，像山東海化集團這樣能夠同時擁有石化和鹽化兩種資源的企業并不多見，這恰恰是中海油實施“兩洲一灣”戰略、實現差異化競爭的一大優勢，正如陶氏化學、西方化學、巴斯夫等國外知名企業，石化鹽化相結合延伸出眾多富有競爭力的下游化工產品。
“這至少符合中海油重組山東海化集團時‘上岸多元拓展布局’的意圖，甚至與近年來針對央企提出的‘做精主業，防止脫實向虛’要求也并無矛盾。”當地一位業內人士表示。
濰坊當地人只能從看得見的事實中，揣測和探尋原因。
比如，十年來，中海油委派至山東海化集團的主要負責人換了三茬，管理層臨時觀念強，求穩思想嚴重，對企業發展擔當不足。上市公司山東海化作為“中國海洋化工科技第一股”，劃歸中海油十一年以來，未進行過任何再融資，基本讓山東海化這個上市公司喪失了作為公眾公司最大的融資功能。
在山東海化集團方面看來，混改后甚至出現“大企業病”層層傳導。山東海化集團僅對自有資金投資3000萬元以下的項目有自主決策權，凡3000萬元以上的投資，須報中海油總部審批，決策程序復雜、審批過程漫長，貽誤發展良機。投資僅兩億元的華龍硝銨兩鈉裝置搬遷項目，2016年開始論證，2021年6月才能投產達效，而一般情況下，該項目最多一年即可完成全部建設;500萬噸煉油擴建項目，從2010年著手實施，到2018年10月僅建成240萬噸煉油產能試車，竟用了九年時間。
還有，山東海化集團人才流失嚴重，創新活力幾乎喪失殆盡。加入中海油前，山東海化集團的煉油水平處于省內領先水平。中海油主要允許山東海化集團發展鹽化工，石化人才大量流失，鹽化工人才也因“體制僵化、機制不活”紛紛跳槽，國家級企業技術中心終被摘牌。
再就是“社會責任缺失”。2009年以來，山東海化集團大量處置資產，清理整合企業65家，減值41億元，企業員工從重組時的1.7萬多人銳減至目前的8200多人。近幾年，山東海化集團主要以減員方式提高在崗工人工資水平，對45歲女員工、50歲男員工基本上“一刀切”辦理內退，發放基本工資。同時，對于山東海化集團設備老化、堿渣處理等歷史欠賬，中海油以多年形成的遺留問題為由，沒盡應該盡的努力去妥善解決，導致環保漏洞被國家生態環境部點名批評、督促整改，持續環保欠賬導致企業發展受制，甚至新建成的240萬噸煉油項目直到2020年10月份，安全環保手續也不完備。
中海油煉化公司總經理王少飛接受本報記者采訪時，不認可“中海油接手山東海化集團十年來不作為，影響其發展”的說法。他表示，經過中海油十年來的精細管理，山東海化集團由瀕臨倒閉變為具有行業較強競爭力的企業，資產質量明顯提升，盈利能力大大提高。
中海油煉化公司向本報記者提供的資料顯示，山東海化集團2009年資產負債率為73%，到2019年底，對外擔保降為0，企業資產負債率降至70%。
對于這場央地混改的成敗得失，雙方各執一說，莫衷一是。中國政法大學教授譚秋桂接受本報記者采訪時表示，中海油入主山東海化集團十年后宣告撤出，強強聯合未能實現雙贏，山東海化集團痛失十年機遇期，在一定程度上可以說是央地混改失敗的一個樣本。
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山東海化集團有限公司以發展海洋化工新興產業為主導，集科、工、貿等為一體的現代化特大型企業，是“全國120家試點企業集團”和山東省重點培育的大型骨干企業集團之一。主要產品有40多種，其中，合成純堿、硝鹽、固體氯化鈣三種產品產量居世界第一，原鹽、溴素、溴化物、水玻璃、白炭黑等八種產品產量居全國第一，是全國最大的海洋化工生產和出口創匯基地。
