我國在去年7月正式啟動了全國統(tǒng)一碳市場，是目前全球覆蓋碳排放量最大的碳市場。國際貨幣基金組織曾在2019年預估我國潛在碳收入規(guī)模(假定每噸碳價70美元)將在2030年達到GDP的2%到2.5%之間，但由于目前對碳配額主要采取免費分配，因此尚未貢獻可觀財源。不過，我國已計劃引入和逐步擴大碳市場配額的有償分配比重。《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》第8條規(guī)定，碳收入將被納進新的“國家碳排放交易基金”管理，專用于溫室氣體削減重點項目和建設全國碳交易市場。因此，如何有效使用管理潛在規(guī)模巨大的碳市場收入，將是我國落實“雙碳”戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。歐盟碳市場推行有償分配模式更早，其對收入的使用管理經(jīng)驗已日趨成熟。

歐盟碳市場有效推動各層面低碳化支出

歐盟碳市場收入在2021年占全球碳定價收入的41%，是目前收入體量最大的碳市場。其收入是歐盟氣候行動資金的重要來源，因為它提供了有保障的年度性資金。歐盟也非常重視對碳市場收入“蛋糕”在歐盟、成員國各層面的劃分，從而促進對碳收入的靈活管理和有效使用。

歐盟層面運行著兩大碳市場基金，即“創(chuàng)新基金”和“現(xiàn)代化基金”，碳市場2021—2030年總配額所產(chǎn)生收入的3%和2%被分別納入其中管理。創(chuàng)新基金是當前世界上最大的創(chuàng)新低碳技術資助項目之一，專注于低碳創(chuàng)新、可再生新能源，以及碳捕獲、利用和儲存等項目的投資。而現(xiàn)代化基金則是歐盟為幫助十個欠發(fā)達的中東歐成員國而設立的基金，專注于投資特定國家偏小型的能源現(xiàn)代化項目，其特點在于強調(diào)“受益成員國的責任”，即氣候投資一旦得到歐洲投資銀行的確認或投資委員會(主要由受益成員國構成)的建議，歐盟委員會就應“毫不遲延地采用”。

對屬于各成員國層面的碳市場收入，歐盟碳排放指令建議而非強制成員國將50%以上收入用于氣候、能源相關的項目。這種靈活性的專用規(guī)則尊重了各成員國碳支出的自主性，在實踐中亦取得了較好的專用效果。根據(jù)歐盟委員會的統(tǒng)計，2013至2017年實際上有高達80%左右的收入已用于或計劃用于氣候與能源目的。

對于未來，歐盟委員會在2021年底提議，進一步將碳市場收入的25%作為歐盟預算的“自有財源”，預估在2023—2030年期間每年新增90億歐元，這將成為新“社會氣候基金”的籌資來源。該基金意在保護歐盟碳市場中承受額外經(jīng)濟負擔的弱勢家庭，確保社會的公平過渡，以幫助歐盟實現(xiàn)低碳化的公正轉型。

我國碳市場收入使用管理愿景

首先，應合理劃分碳市場收入。一是為地方提供財力支撐。2020年《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》要求地方承擔行政區(qū)域內(nèi)減排事項，基于“事權與財力相匹配”原則應向其分享一定比重碳市場收入，鼓勵其自主建立更加積極、能動的減碳投資體系。二是兼顧地區(qū)公平。目前能源密集型產(chǎn)業(yè)逐漸向西北部地區(qū)轉移，碳集中度更高而經(jīng)濟又欠發(fā)達。碳收入也應考慮東西部發(fā)展差異，通過成立區(qū)域性發(fā)展碳基金將資金傾斜分配于這些地區(qū)，幫助其實現(xiàn)能源轉型。

其次，碳市場收入的使用應兼顧民生利益。習近平總書記強調(diào)，要在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕。疫情后，碳排放不平等現(xiàn)象在全球范圍內(nèi)日益受到關注，歐美碳市場收入的使用正體現(xiàn)了這一趨勢。我國未來推行配額拍賣等有償分配模式后，也應關注能源價格上升對民眾基本生活的影響，將碳資金向民生適當傾斜，包括能源價格補貼、投資民生項目、削減稅費負擔等。

再次，推動多元共治以提升我國碳市場基金的治理效益。一是增強碳支出信息的透明度，暢通碳支出投資計劃、投資進度、年度報告的公開渠道，重視支出信息的易理解性，使碳支出決策獲得更深入的公眾溝通。二是可引入利益相關主體參與管理，吸納如行業(yè)代表、環(huán)保團體、受益地區(qū)代表等利益相關主體參與決策，推動“政民共治”。

最后，關注對碳市場收入波動性的調(diào)節(jié)。將碳市場收入作為資金來源，不可忽視碳價變動對專款專用預期的影響。故我國一方面應構建和完善系統(tǒng)化的碳價調(diào)控工具，另一方面也應靈活采用如設定售賣配額的優(yōu)先性、設置調(diào)劑基金等方式，以更好保障碳市場收入的專款專用。(薛皓天 中國政法大學財稅法研究中心)